چند نکته درباره «سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی»

به گزارش توليد ايرانی ؛       علی حیدری در یادداشتی  دراین‌باره نوشته است:
تاکنون ۵۳ سیاست کلی با احتساب سیاست‌های کلی مربوط به برنامه‌های توسعه دوم تا ششم ابلاغ شده است و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به عنوان پنجاه و چهارمین سیاست کلی نظام است که در ۲۱ فروردین ۱۴۰۱ ابلاغ شد. اولین سیاست کلی ابلاغی مربوط به سال ۱۳۷۲ و سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه است. اگرچه به‌طور میانگین حدوداً هرسال حداقل ۲ سیاست کلی نظام ابلاغ گردیده است ولیکن طی پنج سال گذشته فقط یک سیاست کلی (نظام قانون‌گذاری سال ۱۳۹۸) ابلاغ شده است و این امر نشانگر عطف توجه به مقوله رفاه و تأمین اجتماعی و ریل‌گذاری در حوزه سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی است.

تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی اگرچه در آموزه‌های تمدنی اسلامی ـ ایرانی دارای شواهد و قرائن بسیاری است، ولیکن به‌هرتقدیر تأمین اجتماعی در ساحت مدرن آن یک مقوله وارداتی است که از حدود یک قرن پیش در حوزه‌های کارمندی (وظیفه و تقاعد) و کارگری (کارگران طرق و شوارع) وارد ایران شد و با فراز و نشیب‌های زیادی نضج گرفت و اشاعه یافت و اکنون در آستانه قرن جدیدی از فعالیت نظام تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی در کشور هستیم و ابلاغ سیاست‌های کلی می‌‎‌تواند نقطه عطفی در این زمینه محسوب شود.

وی در ادامه این یادداشت به نقاط عطف یک سده بیمه‌گری اجتماعی و تأمین اجتماعی در ایران از منظر انشای احکام قانونی که واجد شمولیت وسیع و عام باشد اشاره کرده و نوشته است: از این جمله می توان به تصویب قانون تأمین اجتماعی سال ۱۳۵۴، ایجاد وزارت رفاه اجتماعی سال ۱۳۵۴، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و ایجاد وزارت رفاه و تأمین اجتماعی سال ۱۳۸۳، تصویب ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور سال ۱۳۹۶ که در کنار ماده ۸۱ قانون برنامه ششم توسعه، ترجمانی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی اشاره کردد. ولیکن به هر تقدیر در دولت‌های قبل و ماقبل، سه قانون اخیرالذکر اجرایی نشد.
و بالاخره اینکه در ابتدای قرن جدید از تأمین اجتماعی و بیمه‌‎گری اجتماعی در ایران می‌توان ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی را می‌توان مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست.
ارزش‌افزوده سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی
حیدری در ادامه به مقایسه سیاست های کلی و قانون ساختار نظام جامع رفاه پرداخته است:
حال باید دید سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی که ذیلاً "سیاست" نامیده می‌شود، نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که ذیلاً "قانون" نامیده می‌شود، چه ارزش‌افزوده‌ای دارد:
۱- قانون معطوف و متمرکز به دو اصل ۲۱ و ۲۹ قانون اساسی است ولی سیاست به ۶ اصل رفاهی قانون اساسی یعنی اصول ۳، ۲۱، ۲۸، ۲۹، ۳۱ و ۴۳ می‌پردازد و بسته کامل‌تری نسبت به قانون است. نکته حائز اهمیت در سایر اصول قانون اساسی که در قانون سال ۱۳۸۳ مغفول واقع شده‌اند معطوف به نقش فعال دولت، تکلیف دولت در تأمین حداقل‌ها و نیازهای اساسی و سطح پایه خدمات، رفع فقر و محرومیت و... است که در اصول ۲۱ و ۲۹ به آن پرداخته نشده است.
۲- در سیاست به آزمون وسع (سنجش میزان استحقاق و استطاعت) برای لایه‌بندی (امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و سطح‌بندی لایه بیمه‌ای (پایه، مازاد و مکمل) جهت برخورداری از خدمات و پوشش‌های حمایتی و بیمه‌ای توجه ویژه‎ای صورت گرفته است، ولیکن در قانون به این امر توجه نشده است.
۳- رویکرد فعال دولت و تعیین حداقل‌هایی که بایستی از سوی دولت در حوزه‌های حمایتی و بیمه پایه و حفظ قدرت خرید برای اقشار ضعیف جامعه تضمین و تأمین شود، از نکات ممیزه سیاست نسبت به قانون است.
۴- در قانون مستثنیاتی لحاظ شده ازجمله ماده ۱۸ قانون که برخی از مجموعه‌ها را منفک از نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی فرض کرده و موکول به استیذان و به‌تبع آن برخی از نهادها و صندوق‌ها نیز خود را از قانون مستثنی قلمداد می‌‎‌کردند ولیکن در سیاست هیچ استثنایی وجود ندارد و حتی در مورد نیروهای مسلح و امنیتی نیز استثنایی وجود ندارد و حکم به ارائه اطلاعات شده است و فقط رعایت ملاحظات امنیتی در فرایند ارائه اطلاعات آمده است. در نقطه مقابل وفق بندهای ۱ و ۲ سیاست بر جامعیت، یکپارچگی، فراگیری، حفظ انتظام و انسجام امور، نظارت بر تکوین و فعالیت کلیه سازمان‌ها و صندوق‌ها و... در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای تأکید شده است.

۴- در متن سیاست بر ایجاد رفاه عمومی و رفع فقر و محرومیت، کاهش فاصله طبقاتی تأکید و تصریح شده ولی در قانون به این نکات اشاره‌ای نشده است، به‌جز کاهش فقر و نابرابری (در بند ک ماده ۱) که اصالت را به وجود فقر و محرومیت و نابرابری می‌دهد و فقط کاهش آن را هدف‎گیری کرده است.
۵- ازجمله مستثنیات دیگری که در قانون ایجاد شده بود، تبصره ماده ۵ آن بود که جمعیت هلال‌احمر را خارج از این نظام مفروض گرفت و متعاقب این امر با تصویب قانون امداد و نجات عملاً لایه امدادی نظام تأمین اجتماعی مختل و معطل ماند صرف‌نظر از اینکه در کنار جمعیت هلال‌احمر مباحث مدیریت بحران حوادث، پدافند غیرعامل و ... وجود دارد.
۶- در تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون نیز بخش قابل توجهی از بنیادها و نهادهای حمایتی از شمول احکام قانون مستثنی و اقدام در مورد آنها موکول به استیذان شده است.

۷- ازآنجاکه متولی اجرای قانون بایستی سخنگوی وجه اجتماعی حاکمیت و دولت و مدعی‌العموم جامعه باشد، در ماده ۸ قانون آمده است که وزیر رفاه و تأمین اجتماعی به عضویت با حق رأی در شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی کار، شورای پول و اعتبار و... درمی‌آید ولیکن این عضویت بعدها با ادغام سه وزارتخانه عملاً بی‌ثمر و بلااثر شد. مضافاً به اینکه عضویت و یک حق رأی وزیر در آن شوراها به‌قدر کافی مؤثر نبود ولیکن در سیاست (بند ۹) با درج لزوم تهیه پیوست تامین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور، ضمانت اجرای بهتر و مؤثرتری برای صیانت از اقشار ضعیف جامعه ایجاد شده است.

۸- منابع موردنیاز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در متن قانون به‌صورت مؤثر و عملیاتی وجود نداشت و منابع آن در ماده ۳ قانون برنامه چهارم توسعه (یک برنامه موقتی) دیده شده بود که البته ماده ۳ مزبور (هدفمندسازی یارانه‌های مربوط به حامل‌های انرژی) بلافاصله و قبل از شروع برنامه توسعه در مجلس هفتم با تصویب طرح تثبیت قیمت‌ها، حذف گردید و عملاً قانونی که احکام مترقی و خوبی داشت بدون منبع ماند و این‌طور شد که متولیان وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از ابتدای شروع فعالیت خود به سازمان تأمین اجتماعی و منابع آن روی آوردند و در سازمان تأمین اجتماعی نیز تمام توجه خود را معطوف به شستا کردند. ولی در سیاست و به‌ویژه در ماده ۵ به منابع هر یک از لایه‌ها و سطوح و به‌ویژه تکالیف دولت در این زمینه و لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در تأمین منابع مورد نیاز برای تمهید و تدارک خدمات و پوشش‌های مورد نیاز اقشار ضعیف جامعه  تصریح شده است.

ضمانت اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی
وی درباره ضمانت اجرای قانون نیز سخن گفته و تاکید کرده است که اگرچه این قانون مشحون و مملو از اصول و احکام مترقی و جامعی است ولیکن باتوجه به اینکه مصوب مجلس بود، متعاقباً بارها و بارها از سوی دولت‌ها و مجالس بعدی از آن تخطی شد و برخلاف این اصول و احکام تصمیم‌گیری شد.
به‌طور مثال هرگاه در مجلس طرح‌های فاقد محل تأمین بار مالی یا مغایر با اصول و محاسبات بیمه‌ای مطرح بود و مدیران و کارشناسان سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به نمایندگان توضیح می‌دادند که به‌موجب این حکم قانون، نبایستی سرریزهای حمایتی به بیمه‌گران اجتماعی تحمیل شود، نمایندگان مجلس اعلام می‌کردند که آن قانون مصوب مجلس است و این طرح هم مصوب مجلس می‌شود و آن قانون را ما تصویب کرده‌ایم و خودمان هم تغییرش می‌دهیم.
حتی مواد مندرج در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه و قانون الحاق ۱ و ۲ مبنی بر عدم تحمیل بار مالی به بیمه‌گران اجتماعی، در این زمینه مؤثر و کارساز نبود. همچنین است درخصوص احکام قوه قضاییه به‌ویژه دیوان عدالت اداری که طی سال‌های اخیر مغایر با اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای اتخاذ و صادر می‌شود.
ولیکن با ابلاغ سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی عملاً تقویت و تحکیم قانون صورت گرفته است و با عنایت به مکانیسم نظارتی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام طی سه سال اخیر ایجاد شده است (هیئت عالی نظارت) عملاً مجلس، دولت و قوه قضائیه نمی‌توانند تصمیماتی مغایر با سیاست‌های کلی موصوف بگیرند و این احکام قانونی قبل از تصویب و تائید نهایی شورای نگهبان، توسط هیئت عالی نظارت مجمع بررسی و موارد مغایرت با سیاست‌های کلی احصاء و به شورای نگهبان، اعلام و شورای مزبور به استناد اصل ۱۱۰ قانون اساسی به آنها ایراد می‌گیرد و مانع تصویب و اجرایی شدن آنها می‌شود و با توجه به ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به هر سه قوه (قضائیه، مقننه و مجریه) عملاً سیاست‌های موصوف بایستی از سوی محاکم قضایی نیز مدنظر قرار گیرد.
نحوه اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی
حیدری در ادامه ضمن اشاره به برخی اشکالات در مسیر اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه، تصمیمات و اقدامات مغایر با آن را نیز برشمرده و گفته است: اگرچه متولیان وزارت رفاه و تأمین اجتماعی که خود بایستی بیش از دیگران ملزم، مقید و متعهد به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی می‌بودند از همان ابتدا، برخلاف آن تصمیم گرفته و اقدام کردند و بدعت‌ها و سنگ بناهای گذارده شده در ابتدای تکوین وزارتخانه در دولت‌های بعدی بسط و گسترش افقی و عمودی وسیعی یافت و صرف‌نظر از این موضوع، طی ادوار مختلف تصمیمات و اقداماتی انجام گرفته است که قانون مزبور را از جامعیت، انسجام و انتظام خارج ساخته است نظیر:
۱- دولت ماقبل طرح هدفمندسازی یارانه‌ها را در میانه راه از وزارت رفاه و تأمین اجتماعی منفک و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز آمار ایران به انجام رساند.
۲- دولت ماقبل طرح اعطای سهام عدالت را بدون مدخلیت وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان خصوصی‌سازی به انجام رساند.
۳- در دولت ما قبل اساسنامه‌هایی برای سازمان تأمین اجتماعی مغایر با قانون به تصویب رسید (که در دولت قبل اصلاح نشد) براساس اختلاف با مجلس، اصلاحیه ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب رسید و عملاً ماده ۱۷ قانون بلااثر گردید و هم چندجانبه گرایی در ارکان سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به محاق رفت و هم قانون ازنظر ارکان عالی و نظامات تصمیم سازی، تصمیم‌گیری اجرا و نظارت دچار اعوجاج و کژ کارکردی شد و هم استقلال مالی و اداری و شخصیت حقوقی مستقل سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی خدشه‌دار شد، این امر در سیاست به‌ویژه در بندهای ۲، ۳ و ۴ اصلاح شده است.
۴- در دولت قبل مدیران عامل سازمان‌های تأمین اجتماعی و بیمه سلامت و سازمان بهزیستی با نظر وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انتخاب و منصوب شدند.
۵- دولت قبل در شروع فعالیت خود محوریت وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی) در ارکان سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را از او گرفته و به سازمان برنامه‌وبودجه کشور داد.
۶- دولت قبل با ایجاد سازمان اجتماعی کشور بخش قابل توجهی از حیطه عمل و دامنه اثر حوزه‌های حمایتی را از مجموعه‏‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بهزیستی خارج و به وزارت کشور منتقل نمود.

۷- دولت قبل با فشار مبدع "طرح تحول سلامت"، سازمان بیمه سلامت و به‌ویژه شورای عالی بیمه سلامت را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به زیرمجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتقل کرد.

رئیس کارگروه رفاه و تامین اجتماعی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در جمع‌بندی و نتیجه‌گیری این یادداشت نوشته است:
اولاً سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ارزش‌افزوده زیادی نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دارد و ازنظر محتوا غنی‌تر و به‌روزتر است و فاقد مستثنیات است. ثانیاً حتی اگر سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مشابه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بود که نیست، این سیاست‌ها از ضمانت اجرایی بالاتری نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی برخوردار است. ثالثاً سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی باعث احیاء، تکمیل و تقویت قانون ساختار نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی شده است و می‌تواند باعث قوام و استحکام آن شود و بسیاری از احکام قانون مزبور می‌تواند به استناد سیاست‌های کلی در مسیر اجرا قرار گیرد.

فلذا به نظر می‌رسد بایستی ظرفیت‌های دولتی و غیردولتی مرتبط و کارشناسان و صاحب‌نظران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، ظرفیت و توان خود را بر تدوین "پیش‌نویس قانون اجرای سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی" متمرکز و زمینه تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و بالمآل قانون ساختار جامع نظام رفاه و تأمین اجتماعی را فراهم کنند.

به‌عبارت‌دیگر سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در عرض هم نیستند که موضوع مشابهت و ... قابل‌طرح باشد بلکه در طول یکدیگر هستند و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، مقوم قانون ساختار نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی است.